Incidencia del factor de cooperación internacional en los procesos de desminado humanitario de Mozambique y Colombia¹

Introducción

Con la firma del tratado de Ottawa, en 1997, y el establecimiento de la prohibición del uso y de la fabricación de las minas antipersona, los países ratificantes han aunado esfuerzos para implementar y culminar exitosamente los procesos de desminado humanitario en sus territorios. De tal forma se ha evidenciado la determinante incidencia del factor de cooperación, que adquiere gran relevancia debido a que trasciende en ámbitos como el político, el económico, el social o el militar. Adicionalmente, a través de la cooperación internacional, se ven reflejados los intereses de diferentes organizaciones internacionales y Estados.

La problemática que se genera a partir del uso de las minas antipersona, en diferentes conflictos alrededor del mundo, tiene mayor auge desde la finalización de la Segunda Guerra Mundial. Debido a la identificación de las múltiples consecuencias de esta problemática desde la firma del tratado, ya que más de las tres cuartas partes de los países del mundo lo han ratificado: “El 70% de las victimas reportadas en el mundo pertenecían a los países que firmaron el tratado” (Revista de desarrollo en Colombia, 2016).

Así, se puede deducir que la importancia del analisis de esta problemática y del curso de los procesos de desminado encuentra su justificacion en cifras actuales, que demuestran que aún se debe realizar una ardua labor en los países en donde su nivel de desarrollo se ve ampliamente afectado por este fenómeno. Se puede establecer que:

“En más de 60 Estados y regiones afectados por las minas antipersonal, el legado de conflictos internos pasados, y presentes, sigue provocando miles de víctimas por año, sobre todo en los Estados más gravemente afectados, como Afganistán, Pakistán, Colombia y Myanmar”

De este modo, resulta importante estudiar el proceso de desminado humanitario de países como Mozambique, en donde esta problemática se encontraba directamente relacionada al legado que dejó un conflicto que finalizó en 1992. Se establece de forma precisa, que la problemática del uso de las minas antipersona no culmina al mismo tiempo que concluyen los conflictos, ya que sus repercusiones se visualizan incluso treinta años después como es el caso de Mozambique, que declara su territorio libre de minas para el año 2015.

Es importante la experiencia de desminado humanitario de este país debido a que, a través de la incidencia de la cooperación internacional, se identifica el nivel de desarrollo alcanzado en varios ámbitos y, paralelamente, se analizan las estrategias implementadas en conjunto por el gobierno y los diferentes actores implicados.

En cuanto a Colombia, el panorama frente a esta problemática es bastante complejo. Se estima que 31 departamentos del territorio nacional se encuentran afectados por las minas antipersona, en su mayoría sembradas por los grupos guerrilleros como las FARC y el ELN. El informe de transparencia del gobierno colombiano indicó que “Para el 2015 habían 671 áreas presuntamente minadas registradas entre 1990 y finales de 2015. De éstas, más de 100 se encuentran en Antioquia, que se cree es el departamento más afectado” (Landmine and cluster munition monitor, 2016)

En el caso colombiano, la importancia de este proceso radica en que sus resultados deben responder a las iniciativas que el país empieza a establecer, de cara al postconflicto. El proceso de desminado humanitario en el país se encuentra en la etapa inicial, de manera que el gobierno y las diferentes organizaciones internacionales adelantan labores referentes al establecimiento de normas para realizar estos procesos, a la identificación de zonas y poblaciones afectadas; asi mismo se contempla la asignación de estos territorios a organizaciones que se encuentren calificadas y en cuestiones más determinantes, se adelantan gestiones para la canalización de recursos que permitan llevar a cabo estos procesos; éstas son gestiones que se realizan en el marco de la cooperación internacional.

Proceso de desminado humanitario en Mozambique

Cuando Mozambique ratificó el tratado de Ottawa en 1998, el proceso de desminado y la limpieza del territorio parecían un objetivo inalcanzable en el horizonte de los diez años establecidos en la propia convención. “Pasados los diez años el problema era de tal magnitud que, en 2008, Mozambique solicitó una prórroga, para ampliar este plazo por cinco años más”. Esta prórroga se concede conforme a lo consignado en el artículo 5 de dicho tratado.

Para el año 2001, un estudio identificó 1.374 zonas en las que se sospechaba que había minas antipersonal, en una superficie total de 561.689.063 m2. El estudio concluyó, además, que, aproximadamente 1,5 millones de personas, es decir el 9% de la población de Mozambique, vivía en las 791 comunidades afectadas por las minas, en las 10 provincias del país.

Gracias a las acciones adelantas por Halo Trust se estableció que, en el período de 1992 a 2007, se realizaron 552 operaciones de remoción de minas “Desminando así una superficie de 10.454.249 m2 y se destruyeron 99.167 minas antipersonal” (Convention o the prohibition of the use, 2008). Es importante mencionar que, desde 1993, estas labores se llevaron a cabo por el Programa de Desminado Acelerado de las Naciones Unidas, Norwegian People's Aid (NPA), las Fuerzas Armadas de Defensa de Mozambique (FADM), RONCO, Handicap International (HI) y Menschen gegen Minen (MgM), y algunas empresas locales e internacionales y organizaciones no gubernamentales (ONG).

En 2007 y 2008, Mozambique encargó a Halo Trust que llevara a cabo una evaluación de referencia, en respuesta a la necesidad de disponer de datos más exactos para el proceso de planificación estratégica de las actividades de desminado y la conclusión de la aplicación del artículo 5. A partir de los datos arrojados por el estudio, se determinó que Mozambique no cumpliría el plazo estimado para finalizar las labores de desminado humanitario.

Por tal razón, fue necesario volver a visitar la mayoría de los lugares y realizar nuevos estudios para aclarar la realidad sobre el terreno, lo que género que varios donantes retiraran sus ayudas. “Cuando en 1992 se firmó el Acuerdo General de Paz, Mozambique era uno de los países más pobres del mundo” (Convention o the prohibition of the use, 2008). De manera que el mayor reto que tenía el gobierno era reducir los índices de pobreza y, por ende, la lucha contra las minas significaba una competencia en cuanto a la destinación de fondos entre el Estado y los actores donantes.

Para el año 2001, se identificaron zonas minadas y 123 de los 128 distritos; sin embargo, “Las inundaciones de 2000 hicieron retroceder las actividades de desarrollo y el crecimiento en general, ya que deshicieron una gran parte de la incipiente labor de desarrollo realizada hasta entonces” (Convention o the prohibition of the use, 2008). De modo que, al tener en cuenta los anteriores factores, la prorroga se extiende por 5 años más y, finalmente, Mozambique se declaró libre de minas en el año 2015.

Con la aplicación del tratado de Ottawa en este país, se puede evidenciar que hubo un efecto socioeconómico positivo en la población, ya que “En el año 2007, una vez que se terminó de aplicar la Convención en las provincias, ninguna persona ni comunidad seguía viéndose afectada por esos artefactos en esas provincias”

Por otro lado, en el país, han trabajado durante mucho tiempo las principales instituciones de remoción de minas, sin fines de lucro. “Algunas de ellas siguen presentes en Mozambique y tienen la firme voluntad de hacer lo necesario para ayudar a esta nación a terminar la aplicación, con sujeción a la disponibilidad de fondos” (Convention o the prohibition of the use, 2008).

El factor de cooperación internacional en Mozambique está determinado por las relaciones diplomáticas que se han establecido con otras naciones y, por ende, los acuerdos de desarrollo pactados en diferentes ámbitos. En cuanto a la ayuda internacional que el país ha recibido por el proceso de desminado humanitario que se llevó a cabo, se destaca el papel de países como China, ya que cada vez está más presente en diversos proyectos de desarrollo; este país aportó capital para el proceso de desminado humanitario de Mozambique principalmente porque “Existen intereses chinos en la agricultura, la explotación forestal y la minería”

Por otra parte, Mozambique ha fortalecido las relaciones bilaterales con España ya que desde 1997 la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) realiza contribuciones financieras a los programas de desminado humanitario, además de la asistencia directa a las víctimas que se han visto afectadas por esta problemática:

“Otra vía de actuación de la Agencia son las contribuciones al Fondo Fiduciario de Naciones Unidas para labores de desminado, contribuciones que estuvieron centradas principalmente en tareas de desminado en Angola, Mozambique y Kosovo. En los años 2002 y 2003 Angola y Mozambique han recibido dos cursos de instructores de desminado humanitario” (diplomática, 2016)

Estados Unidos por su parte, desde la administración del expresidente Obama realizó una revisión de la política que implementa en cuanto a las minas antipersona y sus contribuciones también se destinaron para culminar el proceso de desminado antipersona en Mozambique. Se estima que Estados Unidos es uno de los principales donantes de fondos de apoyo, para el desminado y la asistencia a las víctimas.

Proceso de desminado humanitario en Colombia

Colombia firmó el tratado de Ottawa el 03 de diciembre de 1997 y, posteriormente, lo ratificó el 06 de septiembre del año 2000 finalmente, entró en vigor el 01 de marzo de 2001. Se estableció un sistema normativo que permite realizar la labor en tres frentes diferentes, como lo son la educación en el riesgo de minas, la asistencia integral a víctimas y el sistema de información para el Estado Colombiano.” La legislación nacional de aplicación, la Ley 759, que entró en vigor el 25 de julio de 2002” (monitor, Landmine and cluster munition monitor, 2015)

Las primeras operaciones de desminado humanitario “Iniciaron en 2006, se realizaron en 35 bases militares protegidas por minas antipersonal de Bogotá D.C. y 19 departamentos, en las cuales se ubicaron y destruyeron 3562 artefactos y se despejaron 158.830,86 mts^2” (minas, 2017).

Actualmente, la Organización de Estados Americanos (OEA) realiza el aseguramiento y el control de calidad permanente de todas las actividades de desminado humanitario que se desarrollan en el territorio nacional, lo que permite garantizar que se realicen las labores de una forma segura, eficaz y eficiente; asegurando la transparencia del proceso y la calidad de los resultados.

Colombia renunció a la producción de las minas terrestres al destruir todos los equipos para su fabricación en 1999. El 24 de octubre de 2004 “Colombia destruyó las últimas 19.000 minas almacenadas durante un evento de carácter nacional” (Anti-persona, 2013). Este proceso fue supervisado por la Vicepresidencia y contó con la cooperación y asistencia técnica de la Embajada de Canadá y la Organización de Estados Americanos (OEA).

Las únicas minas restantes en posesión de las Fuerzas Militares colombianas, son las que permanecen plantadas alrededor de algunas instalaciones militares como medida de protección. Éstas se encuentran visiblemente marcadas, cercadas y su número no ha crecido desde el 2001 cuando el tratado entró en vigencia.

Como parte de los acuerdos celebrados por Colombia en la Convención de Ottawa, las Fuerzas Militares ya iniciaron la destrucción de aproximadamente 3.000 minas terrestres que se encuentran plantadas en 23 campos.

Es importante destacar que, a pesar de que el gobierno colombiano firmó el acuerdo de paz con las FARC, la problemática del uso de las minas antipersona aún persiste.

“El 7 de marzo de 2015, los negociadores para el gobierno de Colombia y las FARC anunciaron que se había alcanzado un acuerdo sobre la remoción de minas.  De acuerdo con un comunicado conjunto, el gobierno y las FARC se selecciona una serie de zonas piloto con el más alto nivel de la amenaza de las minas antipersonal, artefactos explosivos improvisados” (minas, 2017).

Por tal razón se estableció un plan de acción nacional, desde el 2016 hasta el año 2021, que “Se basa en una estimación nacional de 51,24 kilómetros de zona minada, es decir 31 de los 32 departamentos del país” (monitor, 2016). De esta forma, se evidencia que el departamento del país con más presencia de minas antipersona es Antioquia.

Uno de los organismos que se ha encargado de adelantar las labores de desminado humanitario es el DAICMA en conjunto con El Servicio de Acción contra las Minas de las Naciones Unidas (UNMAS). Para el año 2016, se cumplieron tres objetivos considerados como esenciales para la fase inicial del proceso de desminado humanitario :

• Aumentar la capacidad de las autoridades para gestionar, coordinar y regular el sector de la lucha contra las minas,

• Desarrollar el sector para apoyar las iniciativas de paz y desarrollo,

• Apoyar el proceso de paz, 

Colombia presentó un plan de desminado durante el período 2014-2016 en la Conferencia de Revisión del Tratado de Prohibición de Minas en Maputo, capital de Mozambique, en julio de 2014.  “El plan preveía una primera fase de la acción contra las minas en 91 municipios y en constante aumento de la capacidad nacional de desminado ejército a 54 unidades, así como el número de equipos de estudio no técnicos a 15 para el año 2016” (minas, 2017).

Posteriormente, debido al escenario político interno que se presentaba en el país, se desarrolló un plan estratégico 2016-2021. Entre los principales objetivos, se establece la consolidación del sector de acción contra las minas y la elaboración de una línea de base detallada de contaminación. “El plan tiene como objetivo 199 municipios altamente contaminados para el año 2021, lo que representa el 60% de la superficie donde las minas se encuentran en el país” (minas, 2017)

En cuanto a los organismos que realizan las labores del desminado humanitario en el país, se encuentran las Fuerzas Armadas Batallón de Desminado Humanitario que han estado llevando a cabo el desminado humanitario, desde 2005. Halo Trust quien se encarga de realizar las encuestas para la remoción de minas, labores de educación sobre los riesgos, y asistencia a las víctimas. Las operaciones se llevan a cabo en ocho municipios en tres departamentos: Antioquia, Meta y Tolima. 

Diferentes municipios y zonas han sido asignados a las organizaciones de desminado humanitario autorizadas para realizar operaciones en Colombia. Se concluyeron labores de desminado humanitario en el marco de los Gestos de Paz en Briceño - Antioquia y Mesetas - Meta. “En estos municipios se lleva a cabo una labor conjunta y continua entre las ODH, las autoridades municipales y la comunidad, con la coordinación de la Dirección contra Minas” (minas, 2017).

Determinación de la incidencia del factor de cooperación internacional en los procesos de desminado humanitario

En los procesos de desminado, es importante establecer el tipo de cooperación que permitió realizar avances significativos y que propició la finalización de estos. Así se establece que se presenta una cooperación de tipo pública ya que muchos de los fondos provienen de administraciones nacionales, regionales y locales de los países donantes.

Por otro lado, al tener en cuenta los actores implicados como los Estados y las organizaciones no gubernamentales, la cooperación internacional se presenta de dos formas:

• Multilateral, debido a la presencia de agencias, instituciones y organizaciones gubernamentales.

• No gubernamental, debido a la presencia de organizaciones no gubernamentales de desarrollo.

Otra característica de la cooperación internacional que se presenta en estos procesos de desminado humanitario es que los fondos son de carácter no reembolsable, es decir que la cooperación se hace a fondo perdido. En cuanto a la naturaleza de la cooperación, se evidencia que es financiera ya que se establece la transferencia real de fondos al receptor y, paralelamente, se presenta de tipo no financiero ya que se realiza la transferencia de conocimientos, tecnología, materiales e intercambios, en diferentes ámbitos que propician el desarrollo.

Por otro lado, se evidencia que los procesos de desminado humanitario tienen como finalidad dar vía libre al desarrollo y, en este sentido, la cooperación internacional propicia lo anterior de la siguiente forma:

• Aportes de cooperación internacional técnica: Se destina hacía países de desarrollo por medio de transferencias de tecnologías, conocimientos, experiencias y habilidades “Se destacan: formación de recursos humanos, cursos cortos de capacitación, asesorías, desarrollo de proyecto” (Parias, 2014).

• Técnicas entre países en desarrollo: También conocida como cooperación horizontal o sur – sur ya que se establece entre países que presentan un desarrollo económico similar o de menor nivel.

• Cooperación internacional de carácter financiero – económica: Se otorgan créditos en su mayoría blandos, con la finalidad de apoyar la realización de proyectos de larga duración en el país receptor. “Las fuentes más usuales dentro de este tipo de cooperación internacional son los organismos financieros multilaterales (Banco Mundial, Banco Interamericano de desarrollo) y países desarrollados, como Japón, Alemania, los Estados Unidos, Francia, España y Gran Bretaña” (Parias, 2014).

• Cooperación internacional de carácter educativo – cultural: Los Estados involucrados, junto con los organismos internacionales, intercambian conocimientos educativos y culturales. “A través de cursos y actos internacionales sobre materias específicas. Posgrados, congresos, conferencias y demás” (Parias, 2014).

La cooperación internacional para el desarrollo de proyectos que se encarguen de las labores concernientes al desminado humanitario, es vista como herramienta primordial que permite agilizar y evaluar las posibilidades que se presentan para solucionar dicha problemática. En el caso de Mozambique y Colombia la ayuda internacional brindada es ampliamente influenciada por los intereses que los actores externos tienen en estos Estados; es decir, pueden relacionarse con alianzas de carácter económico, político o incluso con cuestiones relacionadas al medio ambiente y explotación de recursos naturales.

Metodología

Esta investigación es de carácter cualitativo debido a que se presentan datos que reflejan la realidad de la problemática planteada y que permiten establecer variables que se determinan a partir de la observación del papel que tienen los diferentes actores en esta problemática, con la finalidad de realizar un estudio de caso. Al ser de carácter cualitativo es posible describir sistemáticamente las características de las variables determinadas, con el fin de establecer similitudes o diferencias entre los procesos de desminado humanitario y la incidencia del factor de cooperación en los países en cuestión.

En este documento se evaluaron y se incluyeron aportes de sitios oficiales de los gobiernos de Mozambique y Colombia, así como también reportes y datos presentados por páginas de organizaciones como la ONU la OEA y comunicados de diferentes ONG'S como The Halo trust, Handicap International, Campaña Colombiana Contra Minas (CCCM) ya que presentan de forma detallada, información sobre los avances que se realizan y el panorama de cada país frente a la problemática planteada.

A través del análisis comparativo se evidencia la identificación del rol de la cooperación internacional en los procesos de desminado humanitario; se observan las estructuras y la interacción que surge entre los actores inmersos en esta problemática y se establece la importancia de normas constituidas a nivel internacional, que tienen la finalidad de regular y mejorar estas experiencias de desminado a través de los años.

Resultados o hallazgos

De acuerdo con la experiencia de desminado de Mozambique, se establece principalmente que la problemática del desminado humanitario debe abordarse a través de la cooperación internacional, ya que este factor determina en gran medida que la finalización de estos procesos se realice exitosamente. Sin embargo, no hay que restarle importancia al rol de las instituciones gubernamentales de cada Estado, debido a que la acción contra las minas antipersonales se considera como tema nacional, de esta forma se efectúa una planificación más detallada de los aspectos que influyen en la configuración de las fases del desminado.

Se evidenció que, al detallar y planificar los anteriores aspectos, se logra una adecuada canalización de fondos procedentes principalmente de otros Estados y organizaciones no gubernamentales. Por lo tanto, un análisis detallado del problema es clave para la adecuada planificación del desminado, contemplando aspectos técnicos y económicos.

Una vez concluida la fase del desminado humanitario, se establece que la problemática no finaliza totalmente ya que, posteriormente, toda la ayuda internacional recibida se debe canalizar en programas y proyectos para asistencia a las víctimas porque solo el 5% de los fondos recaudados se destina para esta causa.

En el caso del desminado humanitario realizado en Mozambique, se puede observar que una adecuada implicación de todas las instituciones gubernamentales y el establecimiento de una legislación específica, a nivel nacional, se convierten en factores clave para asegurar la culminación exitosa de los procesos. En el caso colombiano, se comienzan a implementar este tipo de normas que le otorgan a esta problemática la importancia necesaria, para efectuar posibles medidas que representen avances significativos.

Reflexión

El éxito de los procesos de desminado humanitario se encuentra condicionado a la significativa influencia que tiene la cooperación internacional que se le otorga a cada Estado. Sin bien es cierto, a nivel mundial se han presentado varias experiencias de desminado en las que se han logrado importantes resultados. En el caso de Mozambique se observa que este proceso experimentó dos fases importantes en donde, al inicio, la inadecuada planificación por parte del gobierno y la no consecución de recursos orientaban el proceso de desminado al fracaso; pero, la oportuna intervención de la ONU re dirigió los objetivos considerados como primordiales y el afianzamiento de las relaciones bilaterales de Mozambique permitió que se implementaran nuevas y mejores estrategias que culminaron en el cumplimiento de las disposiciones del tratado de Ottawa.

En cuanto al panorama que se presenta en Colombia, se destaca la importancia que se le otorga a esta problemática y se comienzan a observar resultados positivos de experiencias de desminado que han culminado en poblaciones de Antioquia como en San Carlos y en San Francisco. El camino por recorrer aún es largo y la responsabilidad del éxito del proceso, recae directamente en el gobierno colombiano quien debe conseguir más recursos provenientes de la cooperación internacional y que se obtiene por acuerdos establecidos con actores como los Estados integrantes de la Unión Europea.

Sin embargo, al evidenciar los nefastos alcances del uso de las minas, se establece una crítica debido a que la solución de esta problemática debería ser considerada como una de las prioridades de las agendas políticas de los Estados afectados; la implementación de medidas efectivas no debería estar condicionada a las ayudas internacionales que se reciben y no debería suceder de esta forma porque las minas antipersonas violan el derecho fundamental a la vida, retrasan el desarrollo social, económico y cultural en las poblaciones afectadas, generan grandes impactos en el medio ambiente y son una representación común de las formas de violencia que dejaron conflictos pasados.

Conclusiones

El empleo de minas antipersonas supone una violación grave del derecho internacional humanitario; en la actualidad, las minas antipersona siguen siendo consideradas como una amenaza para el desarrollo de las poblaciones de los Estados parte del tratado de Ottawa, estos artefactos no distinguen la vida de un combatiente o un civil y afectan indiscriminadamente a las sociedades en cuestión. Sin embargo, se evidencia que la convención no es universal y esto conduce a que algunos países las sigan utilizando o fabricando. Dichos Estados deberían contemplar este hecho como una obligación ineludible hacia sus ciudadanos y no como un simple cumplimiento de objetivos marcados por la convención.

De acuerdo con la experiencia de desminado de Mozambique, se destacan algunas lecciones. Por ejemplo, se evidencia que la única forma de abordar el problema es a través de la cooperación internacional. El éxito de desminado realizado en Mozambique sirve de ejemplo a otros Estados Parte de la Convención y que todavía poseen minas en su territorio, como Colombia.

La incidencia de la cooperación internacional en los procesos de desminado permite obtener resultados exitosos debido a que, para obtener ayuda internacional significativa, los Estados receptores deben analizar y planear adecuadamente una serie de aspectos de tipo económico, político, técnico y social que justifiquen la donación de fondos, el intercambio de conocimientos, la tecnificación y la capacitación.

Se establece que Colombia, a través de la cooperación internacional que recibe ha comenzado a implementar estrategias de desminado que van por buen camino. Sin embargo, las disposiciones del acuerdo de paz firmado con el grupo guerrillero de las FARC y las cuestiones relativas a la legislación que se debe implementar, pueden retrasar el proceso de desminado que debe culminar antes de finalizar esta década.

Por último, es primordial establecer que el proceso de desminado humanitario no finaliza cuando todo el territorio del país en cuestión se haya inspeccionado y se declare como libre de minas, ya que la atención a víctimas es lo que finalmente complementará e impulsará el desarrollo de la población, en ámbitos como el económico, social y cultural.