Mise à jour : 25.01.2011

La Belgique possède 10,4 millions d’habitants pour 937000 agents public dont 30% dépendent du niveau fédéral.

Au début des années 90, la Belgique s’est transformée en un Etat fédéral. Cette évolution a amené par la suite d’importantes modifications en matière d’administration et de management public car elle a concerné l’organisation et le partage des compétences entre l’Etat fédéral et les gouvernements des régions.

1. Les années quatre-vingt : la « rationalisation » au service du redressement des finances publiques

En raison de la pression budgétaire et financière présente dès le début des années 1980 (1), le changement consista en un premier temps à introduire l’austérité dans les services publics: rationaliser ou dégraisser en vue d’en réduire les coûts et les effectifs sans trop se préoccuper des conséquences qui pourraient en résulter sur le fonctionnement desdits services.
En revanche, la pression de type managériale exerça ses effets de manière plus lente et progressive. A l’image de ce qui se produisit dans d’autres autres pays dits de « droit administratif » (France, pays du Sud de l’Europe), le discours et les pratiques managériales se  heurtèrent à la culture juridique dominante, ceci s’ajoutant au peu d’intérêt - et d’estime ? - porté à la fonction publique par le pouvoir politique(2). En outre, au cours de cette période, les enjeux communautaires attirèrent davantage l’intérêt et l’engagement du personnel politique que la modernisation de l’appareil administratif. Les mutations institutionnelles ne furent guère propices au développement d’une vision managériale inspirée du secteur privé. (3) Les études de l’OCDE, la confrontation d’expériences entre pays de l’Union européenne, de même que l’obligation de mise en concurrence des entreprises publiques contribuèrent cependant à inverser progressivement la tendance et à faire prendre conscience au  pouvoir politique du “déficit” managérial.

2. Les années quatre-vingt-dix : les premières étapes de la modernisation avant « Copernic »

Il fallut attendre 1986 et l’arrivée au Gouvernement d’un secrétaire d’Etat, chargé auprès du Premier ministre, de la Modernisation et de l’Informatisation des services publics pour voir s’esquisser une première réponse « managériale », qui prit la forme d’une stratégie d’actions prioritaires pour la modernisation des services publics. Les objectifs poursuivis furent les suivants : un meilleur service au public, la recherche d’une plus grande efficience par une réduction des coûts et l’évaluation des politiques publiques. Les accents prioritaires portèrent sur un renforcement du management par le développement d’une nouvelle culture de gestion et la mise sur pied de cellules de modernisation d’une part, et la privatisation des activités non essentielles à la poursuite des missions de l’Etat – secteur financier et des télécommunications – d’autre part, la Belgique suivant sur ce point le mouvement largement en cours au niveau européen.

En 1991, le Gouvernement lança une démarche assez ambitieuse, la Radioscopie des services publics administratifs fédéraux, laquelle visait à fournir un état des lieux dans le but de reprofiler les produits et les services de chaque ministère et aussi de revoir les moyens en personnel. Cette démarche d’audit fut perçue positivement jusqu’au moment où les principaux intéressés découvrirent – assainissement des finances publiques oblige – que le Gouvernement s’en servait habilement pour réévaluer à la baisse les cadres du personnel.

Suite à la poussée des partis « verts » et de l’extrême-droite aux élections de novembre 1991, un nouveau coup d’accélérateur fut donné au renouveau politique et administratif. Mais les mesures furent cette fois axées en priorité sur l’amélioration de la relation entre le citoyen et l’administration : la loi sur la motivation des actes administratifs (1992), la Charte de l’utilisateur des services publics (1993), la loi sur la publicité de l’administration (1994), l’institution des médiateurs fédéraux (1995).

Parallèlement se poursuivirent diverses réformes visant la fonction publique administrative : l’arrêté royal fixant les principes généraux communs au personnel des ministères fédéraux, communautaires et régionaux (1994) et la fusion de départements ministériels fédéraux suite à la dernière phase de la mise en place de la structure fédérale du pays (4), la redéfinition des attributions des fonctionnaires généraux (1993), la mise en place d’un nouveau ministère de la Fonction publique rassemblant tous les services compétents en la matière (1995), la révision générale des barèmes, un nouveau système d’évaluation des fonctionnaires (1997). Les changements prirent une tournure plus managériale à partir de 1997 : l’expérimentation de nouvelles fonctions de gestion au sein des départements (audit interne, gestion des ressources humaines, gestion comptable) et la « contractualisation » des relations entre l’Etat et les institutions publiques de sécurité sociale fondée sur le principe de la relation d’agence, une formule appliquée depuis plusieurs années au Royaume-Uni et aux Pays-Bas.

Le troisième volet de ce triptyque, l’ébauche d’une nouvelle culture politique, n’apparut véritablement à l’agenda politique qu’après la secousse provoquée par la « Marche blanche », rassemblant plus de 300000 personnes dans les rues de Bruxelles, en octobre 1996. Lors des Assises de la démocratie convoquées en 1997 à l’initiative du Président de la Chambre R. Langendries, plusieurs groupes de travail « planchèrent » sur le contenu de cette nouvelle culture politique,  mais les résultats furent assez décevants.

En 1999, le nouveau gouvernement fédéral en place veut restaurer la confiance des citoyens dans l’administration et adopte un plan dénommé « Fondements de la modernisation de l’administration fédérale », programme plus couramment appelé « Plan Copernic » qui  concerne environ un dixième des agents publics belges soit environ 60 000 personnes.

Le rapport des groupes de travail qui a suscité le plan Copernic a défini que le fonctionnaire devait :
- être ressenti par le citoyen comme étant orienté client, expert, objectif, intègre, responsable, favorable aux réformes et souple,
- être compétent et devant exercer un service de qualité efficace et égal vis-à-vis de l’ensemble des citoyens,
- pouvoir anticiper les changements et être ouvert à l’innovation.

Les grands axes de la réforme concernent alors :
- le réaménagement de la structure des ministères, 
- l’amélioration de la coordination entre l’autorité politique et la fonction publique dirigeante,
- le développement d’une nouvelle vision de la gestion des ressources humaines (valorisation des compétences),
- la réforme des méthodes de contrôle budgétaire axées davantage sur le contrôle de la qualité de la gestion,
- la promotion de l’E- gouvernement,
- la poursuite des efforts en matière de simplification administrative.

Il apparaît clairement que le ministre de la fonction publique Luc Van den Bossche s’est largement inspiré de la « Nouvelle gestion publique » pour dessiner les grandes lignes de sa réforme. L’image projetée du fonctionnaire idéal est accompagnée d’une politique de personnel moderne caractérisée par des engagements basés sur les compétences et l’expérience, des évolutions de carrières possibles, des évaluations régulières, une responsabilisation certaine et une rémunération attractive. L’administration fédérale doit alors redéfinir sa politique « personnel et organisation », aplanir la structure du management, objectiver les nominations et moderniser l’évaluation. Les dirigeants sont recrutés selon une méthode nouvelle à base d’examen des compétences et disposent d’un mandat de 6 ans. Leur rémunération est alignée sur celle du privé.

Les grands objectifs de la réforme sont d’améliorer l’efficacité et la rapidité dans l’action tout en donnant plus de souplesse et d’autonomie tout en responsabilisant l’ensemble des agents.

Dans un premier temps, les anciens ministères sont devenus des « Services publics fédéraux » et leur fonctionnement interne a été refondu. La réforme veut instaurer une relation de confiance entre les niveaux politique et administratif. C’est ainsi que les cabinets ministériels devaient être remplacés par trois nouvelles structures :
- le conseil stratégique conseille le ministre sur les politiques et sur leur application,
- le comité de direction assure la gestion de l’administration au quotidien en gérant les opérations et en coordonnant les services opérationnels,
- la cellule stratégique coordonne au sein de chaque service la préparation des programmes.

Ces trois structures utilisaient des agents internes ou externes à l’administration.

Cette réforme visait à rendre plus autonome le fonctionnement de l’administration par la refonte complète des structures, par le renforcement du management public et par l’amélioration de la carrière des agents. Les promoteurs de Copernic ont mis l’accent sur l’évaluation des compétences à chaque niveau de la carrière « afin que l’agent puisse bien fonctionner dans sa fonction, c’est-à-dire réaliser les résultats que l’on attend de lui ».

Pourtant, en 2003 la nouvelle ministre de la fonction publique met fin au projet de son prédécesseur compte tenu du relatif impact de la réforme dû notamment à la résistance d’une partie des partis de la coalition (le PS en particulier) et des syndicats opposés au système des mandats.

Le « Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen », plateforme interuniversitaire spécialisée en management public, a mis en évidence les grandes raisons de cela :
- le nouveau rapport entre politique et administration n’a connu qu’une application limitée (la politisation des hauts fonctionnaires se poursuivant toujours),
- le délai pour mener cette réforme sur une législature a été jugé trop court,
- le décalage entre la vision wallonne et flamande de la fonction publique a été mal évalué,
- les obstacles aux évolutions juridiques ont été sous-estimés par rapport aux promoteurs du changement qui étaient en nombre trop limité.

La démarche de modernisation et de management public de la fonction publique belge ne s’est pas pour autant arrêtée. Les ministères devenus des Services publics fédéraux portent toujours cette appellation, le ministère de la fonction publique reste le « Service public fédéral personnel et organisation », la réorganisation de l’administration en trois niveaux (fédéral, intermédiaire et communal) a été conservée de même que les systèmes de carrière et de promotion des agents B, C et D.

En 2004, des modifications ont été apportés aux carrières des agents de niveau A. Les fonctionnaires statutaires restent majoritaires mais le recrutement de contractuels se développe. Par ailleurs, le gouvernement fédéral a mis en place de nouvelles mesures de recrutements d’agents « mandataires » : les fonctions d’encadrement du service public fédéral sont détenues par des « managers » qui détiennent leurs fonctions de direction pour un mandat de six ans. Le recrutement de ces hauts fonctionnaires est confié à une agence gouvernementale, le SELOR. Ceux-ci sont évalués à travers un système d’accords de performance stratégiques et  individuels. Si leur rémunération doit être dépendante des résultats obtenus, cette mise en application est loin d’être une réalité.

Certains outils techniques mis en place sous Copernic sont maintenus comme le « Balanced Scorecard », l’autoévaluation devenus les « cercles de développement », « l’allocation de compétences » qui permet de favoriser une évolution de rémunération.

Constatant que les demandes d’emplois dans la fonction publique ont quadruplée entre 2000 et 2006, le ministre de la fonction publique pense que l’administration belge est devenue plus attractive et que les efforts de modernisation et de management ont finalement portés leurs fruits. Cette attractivité est confirmée par une enquête menée en 2006 qui cite la fonction publique fédérale comme « l’une des trente-deux entreprises belges ou il fait bon travailler ».