EUROPA a remis officiellement le 16 avril 2007 à la Délégation interministérielle à l'aménagement et à
la compétitivité des territoires (DIACT) l'étude définitive sur "les guichets uniques en Europe" en vue de sa publication.
Conditions
de réalisation de l'étude
L’enquête montre l’extrême diversité des guichets uniques : leur concept, en permanente mutation, semble réfractaire à une définition unique. Sur le rôle qu’ils peuvent ou doivent jouer, les opinions sont contrastées.
L’opinion dominante voit en eux l’un des moyens de modernisation des administrations publiques en réduisant la bureaucratie tout en facilitant l’accès des citoyens au service. Le guichet unique va permettre de trouver en un lieu unique des prestations jusqu’alors servies par des administrations distinctes ou cloisonnées ; en substituant une approche transversale à la spécialisation verticale des services, il apportera une plus grande polyvalence. L’introduction des technologies de l’information et de la communication permettra de créer des « guichets virtuels » qui libèreront l’accès aux services des contraintes de temps et de lieu.
Cette vision, cependant, ne fait pas l’unanimité. Car le guichet unique peut aussi, dans un contexte où la diminution des dépenses publiques est tenue pour souhaitable, être le moyen de diminuer le coût des services, ou une manière de dissimuler – ou de rendre acceptable – le repli en bon ordre des services publics là où leur coût est tenu pour excessif, et le guichet unique donnera pour moins cher l’illusion de leur maintien.
Ces deux approches peuvent d’ailleurs se combiner. D’où la nécessité d’une évaluation rigoureuse des expériences de guichet unique du double point de vue de la satisfaction des usagers et de l’exigence de compétitivité et de cohésion.
Sur la manière dont les guichets uniques sont organisés là où ils existent déjà, l’enquête apporte sans doute davantage de questions que de réponses. A ce stade de leur développement, il ne faut ni s’en étonner ni s’en plaindre. Les questions touchent à la fois au domaine, au financement et au contrôle des guichets uniques.
Le champ de leur intervention, tel que l’enquête le révèle, pose la question de leur degré de polyvalence souhaitable. On les rencontre surtout aujourd’hui dans les démarches administratives générales, le domaine social et les services aux entreprises, et il ne semble pas que la distinction entre les zones rurales et le milieu urbain ait des conséquences significatives.
Le guichet unique n’aura d’intérêt que s’il se substitue à plusieurs guichets préexistants. Mais il ne jouera son rôle que si sa polyvalence ne nuit pas à la qualité de l’information donnée ou du service rendu.
Le financement des guichets uniques fait principalement appel à des ressources publiques, la participation du secteur privé relevant du symbole, ou du mécénat, ou de la communication. Il n’est pas sûr qu’il faille le déplorer. Si la part du financement privé devait s’accroître de façon significative, elle ne pourrait venir que de la contribution des usagers – mais avec un risque pour l’égalité et la cohésion- ou du concours de partenaires économiques dont il faudrait vérifier qu’il ne met en péril ni l’impartialité du service ni l’intérêt général.
Enfin, la question du contrôle démocratique est posée, dans l’enquête, à travers celle de la coïncidence entre les circonscriptions d’administration locale et l’aire d’intervention du guichet unique. Certes, le guichet peut gagner en efficacité s’il prend des libertés avec les circonscriptions existantes. Mais le souci de la proximité et l’exigence du contrôle démocratique devrait inciter à s’éloigner le moins possible du cadre géographique dans lequel les citoyens ont l’habitude de régler par leur vote les affaires locales.
Propos liminaires
Introduction
Chapitre 1 : La place des guichets uniques dans l'organisation administrative
Section 1 : Les missions actuelles assignées aux les guichets uniques
L'examen des domaines de compétences des guichets uniques amène à un rapide constat : le procédé de guichet unique investit aujourd'hui de très nombreux champs d'intervention. Certes, cette diversification ne touche pas de la même manière tous les pays objets de l'étude. Certains pays conservent pour l'heure une vision limitée des matières devant être prises en charge par le procédé de guichets uniques, quand d'autres, tels la Belgique ou l'Allemagne, utilisent cette modalité de manière beaucoup plus systématique. De nombreux facteurs permettent d'expliquer cette diversité de solutions : l'accueil plus ou moins récent de la méthode du guichet unique dans le pays en cause, l'expérience se concentrant alors sur un seul domaine avant de se voir éventuellement reproduite, la prise en compte de considérations financières ou encore la mise en oeuvre de politiques données en sont autant d'exemples (1). Cependant, cette disparité des situations ne masque pas le large panel de questions intéressant les guichets uniques : démarches administratives quotidiennes, aide aux entreprises, emploi, logement, aide sociale, environnement, culture, justice, urbanisme… La liste est longue, et regroupe des matières extrêmement diverses. Dès lors, une typologie basée sur ces différents champs d'intervention offrirait un tableau d'ensemble singulièrement éclaté. Une telle approche laisserait par ailleurs dans l'ombre un point essentiel : à travers le recensement de ces nombreux domaines investis par le procédé de guichet unique s'esquisse la poursuite d'objectifs plus généraux, sous l'égide desquels peuvent être regroupées différentes matières envisagées jusqu'alors isolément les unes des autres. La liste se resserre donc selon une typologie basée, cette fois, sur les missions générales prises en charge par les guichets uniques. Parmi ces missions, certaines sont retrouvées de manière récurrente chez les pays objets de l'étude et semblent ainsi faire l'objet d'un certain consensus quant à leur traitement par l'intermédiaire de guichets uniques (§1). A leur côté, des préoccupations parfois beaucoup plus catégorielles trouvent également place, sans que leur prise en charge par ce type de procédé n'apparaissent encore, pour l'heure, généralisé (§2).
§1 : Un consensus sur la prise en charge de certaines missions
§2 : Des champs de compétence ponctuellement assignés
Section 2 : Les guichets uniques au service de la modernisation administrative
Au-delà des missions assignées aux guichets uniques dans les pays entrant dans le champ de l'étude, une même préoccupation semble avoir animée les pouvoirs publics : les guichets uniques s'inscrivent tous, bien qu'à des degrés divers, dans une logique de modernisation administrative. Cet aspect peut être explicitement repéré dans les objectifs ayant présidé à l'institution des guichets uniques ; il peut être également déduit de la logique des fonctions dévolues à ces organes. Dans les deux cas le concours des guichets uniques aux politiques de réforme de l'administration passe par la modernisation des relations administration-citoyens ; Ce réformisme administratif emprunte également la voie du développement et de la généralisation des technologies de l'information et de la communication : soit que les TIC apparaissent comme un facteur d'approfondissement de l'action de l'administration, soit qu'elles constituent un catalyseur de l'émergence de nouvelles formes d'administrations : les guichets virtuels.
§1 : La modernisation des relations administration-citoyens
§2 : Le développement des TIC
Tableaux Annexes
Chapitre 2 : L’organisation des guichets uniques
Section 1 : Echelon territorial d’implantation et d’intervention des guichets uniques
Les guichets uniques sont en étroite liaison avec le territoire, du fait de la recherche de proximité des services offerts aux populations, mais aussi au regard du souci d’aménagement du territoire (voir ci-dessus). Certains de ces services de proximité peuvent déjà être pris en charge par des entités locales, traditionnellement implantées dans des structures territoriales préexistantes, qui ont fait la preuve de leur pertinence. Les guichets uniques sont alors conçus comme un relais de structures locales traditionnelles ou comme des entités offrant de nouveaux services généralistes ou spécialisés.
Les guichets uniques physiques s’implantent dans un territoire donné et leur localisation est un élément essentiel de leur constitution. Elle peut se définir au regard des circonscriptions ou des collectivités administratives déjà en place. L’échelon territorial pertinent est souvent l’échelon local (communal ou équivalent) le plus proche des citoyens. Néanmoins les guichets peuvent aussi s’implanter de manière autonome et tisser leur propre maillage territorial.
Leur champ d’intervention est généralement délimité par la structure de création publique ou dans certains cas privée qui peut être à l’origine de l’institution du guichets uniques, ou plus simplement et pragmatiquement par les demandes des citoyens qui souhaitent se rendre dans le guichets uniques et par la proximité ou non d’autres guichets uniques. La question ne se pose d’ailleurs pas pour les guichets uniques virtuels.
Ainsi peut-on remarquer l’adéquation territoriale entre guichets uniques et structures territoriales, qui ont fait leur preuve, ou constater l’autonomie, du point de vue territorial, entre guichets uniques et structures territoriales, les critères d’implantation étant alors sensiblement différents. De plus en plus leur implantation est avant tout commandée par un certain pragmatisme, une implantation systématisée n’étant que rarement mise en place. La demande d’un territoire et des citoyens commandent la naissance d’un guichet unique. Les deux peuvent d’ailleurs se combiner comme par exemple au Portugal.
§1 : Une implantation commune entre guichets uniques et structures territoriales préexistantes
§2 : Les guichets uniques, une implantation pragmatique pour un maillage territorial autonome
Section 2 : Les guichets uniques, vers de nouvelles structures de gestion
Certains Etats n’ont pas réellement dissocié, du point de vue organique, structures administratives d’Etat, administrations déconcentrées, administrations territoriales décentralisées et guichets uniques.
D’autres Etats conçoivent les guichets uniques comme des structures autonomes, juridiquement indépendantes, de nature publique ou privée.
La nature et les structures juridiques des guichets uniques ne sont pas toujours précisées, ni institutionnalisées, les textes fondateurs privilégiant les missions à accomplir. Néanmoins de plus en plus de textes sont venus encadrer des institutions créées spontanément. Beaucoup d’Etats choisissent une structure organique qui permet à plusieurs organes préexistants de collaborer. La coopération inter-organes est une des tendances européennes dans la conception organique des guichets uniques. Il s’agit de mettre en place une forme d’intelligence collective, de provoquer la coopération d’organes afin d’offrir de manière facilitée des prestations aux usagers.
La structure organique des guichets uniques devrait permettre d’aménager l’accès aux prestations, en offrant de nouveaux modèles d’administration. Les structures utilisées sont légères ; elles se rapprochent de celles de l’administration de mission. Les services offerts sont polyvalents et l’administration doit opérer un décloisonnement pour réaliser une coordination.
De nombreux pays tentent de structurer les guichets uniques grâce à des actes unilatéraux, mais aussi sur la base d’actes contractuels, permettant d’impliquer les partenaires et d’organiser, avec plus de souplesse, une indispensable coopération.
La répartition des compétences entre structures n’est pas clairement définie, des instances régulatrices ou de contrôle ne sont pas encore prévues.
Le régime juridique applicable est généralement public, mais lorsqu’il s’agit de structures privées, elles sont soumises au droit commun, le régime applicable peut également être mixte.
§1 : Les guichets uniques, le partenariat de personnes publiques soumises à un régime principalement de droit public
§2 : Un partenariat mixte, l’ouverture au secteur privé
Tableaux annexes
Chapitre 3 : Le fonctionnement des guichets uniques
Section 1 : Les moyens matériels et financiers
Les guichets uniques s’inscrivent toujours pour une grande part dans un large mouvement de réforme de l’Etat et de rénovation des relations entre l’administration et les usagers voire les citoyens. Le concept plutôt singulier duquel ils découlent, à savoir une offre élargie et renouvelée de services en un point unique par des structures pouvant s’appuyer sur des partenariats divers, a conduit à envisager des modes de gestion innovants. Devant la pérennisation des guichets uniques, la question des modalités de gestion est encore sensible. Véhiculant une approche plus dynamique de l’offre de services aux administrés, les guichets uniques impliquent, encore plus que pour toute autre institution administrative classique, que soit réévalué leur mode de fonctionnement. La question des moyens matériels et financiers est prioritaire (A), celle des personnels des guichets uniques est toujours pertinente (B), l’impact des TIC quant à lui est devenu crucial (C).
La question financière (et matérielle) est toujours déterminante pour les entités ayant en charge l’intérêt général et les services au public. Les enjeux financiers propres aux guichets uniques sont singuliers. D’une part, regrouper différents services en un lieu unique peut apparaître comme le moyen de réaliser une économie budgétaire ; d’autre part, les guichets uniques qui constituent une entité administrative singulière ont besoin de moyens financiers et matériels individualisés qui correspondent à des dépenses nouvelles posant la question de l’origine de ces financements et enfin celle de la santé financière des guichets uniques.
§1 : Guichets uniques et objectif d’économie budgétaire
§2 : Les sources de financement des guichets uniques
§3 : Les difficultés financières des guichets uniques
Section 2 : Les personnels des guichets uniques
Par leur nature même, les guichets uniques ont nécessité un personnel nouveau et adapté. Le choix du personnel tout comme l’exercice des fonctions sont déterminants et montrent toujours une volonté de gestion relativement innovante des guichets uniques.
§1 : Le choix du personnel
§2 : L’exercice des fonctions, vers la recherche d’une nouvelle culture administrative
Section 3 : L’utilisation des TIC
Le recours aux TIC se généralise dans tous les systèmes administratifs contemporains. L’évolution des guichets uniques est fortement marquée par le recours à ces techniques. Tous les rapports font état d’une politique de développement appuyée, plus ou moins selon leur niveau initial d’équipement en ce domaine.
Deux points forts résultent alors des rapports : les justifications du recours aux TIC dans les guichets uniques et les difficultés liées à leur développement.
§1 : Les raisons du recours aux TIC
§2 : Les difficultés du recours aux TIC
Tableau annexe
Chapitre 4 : L’avenir des guichets uniques
§1 : Appréciation critique sur le fonctionnement des guichets uniques
§2 : Evolutions récentes dans la relation entre les administrations et les citoyens : L’empreinte de la Nouvelle Gestion Publique ?
§3 : Impact des guichets uniques sur les politiques de réforme de l’Etat et/ ou de modernisation des services publics
Impact des MSP ou guichets uniques sur les politiques de réforme de l’Etat et/ou de modernisation des services publics
Appréciation critique sur le fonctionnement des MSP/ guichets uniques
Problématique – Perspectives à terme
Conclusion générale
(1) Par ailleurs, les missions envisagées ne se concrétisent pas toujours de la même manière au sein des différents pays objets de l'étude. Certains pays privilégient une spécialisation des guichets uniques en fonction des domaines dans lesquels ils sont appelés à intervenir. D'autres pays connaissent d'une diversification plus limitée, et optent alors souvent pour des guichets uniques polyvalents, connaissant en leur sein de différents domaines d'intervention.
